Hiến pháp năm 2013 tạo khuôn khổ hiến định rộng lớn cho việc xác định rõ hơn sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; chú trọng công tác hoạch định chính sách, tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật, xử lý các văn bản trái pháp luật... Đây là những căn cứ rất quan trọng cho việc xây dựng thể chế mới về xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật với những quy định mang tính đột phá.
Luật ban hành văn bản pháp luật là đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, được coi là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Đặc biệt, Luật ban hành văn bản pháp luật lần này được sửa đổi, xây dựng trong bối cảnh Quốc hội vừa thông qua Hiến pháp mới, v.v... Đồng thời, việc xây dựng Luật ban hành văn bản pháp luật nhằm khắc phục tình trạng hệ thống pháp luật hiện nay quá phức tạp, cồng kềnh, nhiều hình thức văn bản pháp luật do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ Trung ương đến chính quyền cấp xã ban hành, gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng pháp luật; hiệu lực thi hành của các văn bản pháp luật chưa cao, thiếu tính ổn định...
Việc xây dựng, ban hành Luật ban hành văn bản pháp luật nhằm tiếp tục thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Bảo đảm phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013, cụ thể hóa đầy đủ các quy định có tính đổi mới của Hiến pháp, nhất là bảo đảm tính pháp quyền trong xây dựng, thi hành pháp luật theo nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004…, đồng thời đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật, trọng tâm là đổi mới giai đoạn phân tích và đánh giá tác động của chính sách, pháp luật.
Về phạm vi điều chỉnh: Hiện nay, việc ban hành văn bản pháp luật đang được quy định tại hai Luật. Tuy cùng điều chỉnh về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật, nhưng nội dung của hai Luật này lại có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau. Dự thảo Luật được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát triển hai Luật hiện hành, hợp nhất thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng và thi hành pháp luật từ Trung ương đến địa phương.
Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp; không quy định việc ban hành văn bản có chứa quy tắc xử sự, nhưng chỉ áp dụng trong nội bộ, cơ quan, đơn vị. Việc ban hành quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và chính quyền địa phương tuân theo Luật ban hành văn bản hành chính đang được xây dựng, trình Quốc hội vào năm 2015. Việc ban hành bản án, quyết định của Tòa án tuân theo các luật, bộ luật tố tụng tư pháp (hình sự, dân sự, hành chính).
Qua rà soát các quy định của Hiến pháp năm 2013 cho thấy, Hiến pháp có 38 điều sử dụng cụm từ “pháp luật”, 2 điều quy định về “văn bản pháp luật” và 7 điều quy định về “văn bản” mà không sử dụng cụm từ “văn bản quy phạm pháp luật”. Với phạm vi điều chỉnh như trên và để bảo đảm sự phù hợp với quy định của Hiến pháp, Chính phủ đề nghị Quốc hội cho phép đổi tên gọi dự án luật thành Luật ban hành văn bản pháp luật.
Dự thảo Luật có 16 chương, 159 điều (tăng 04 chương, 64 điều so với Luật năm 2008; ít hơn 2 chương, tăng 8 điều so với tổng số chương, điều của cả hai Luật về ban hành văn bản pháp luật hiện hành), với bố cục: (I) Những quy định chung; (II) Thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản pháp luật; (III) Xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; (IV) Xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của Chủ tịch nước; (V) Xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; (VI) Xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; (VII) Xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; (VIII) Xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (IX) Xây dựng, ban hành văn bản pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; (X) Hiệu lực của văn bản pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản pháp luật; (XI) Tổ chức thi hành văn bản pháp luật; (XII) Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (XIII) Giám sát văn bản pháp luật; (XIV) Kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật; (XV) Hợp nhất văn bản pháp luật, pháp điển hệ thống quy định pháp luật, rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật; (XVI) Điều khoản thi hành.
Những nội dung mới cơ bản của dự thảo Luật:
- Quy định về khái niệm văn bản pháp luật (Điều 2): Để thống nhất cách hiểu về văn bản pháp luật, khoản 1 Điều 2 của dự thảo Luật quy định: “Văn bản pháp luật” là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan Nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đồng thời, kế thừa Luật năm 2008, dự thảo Luật có quy định mang tính loại trừ là: “Văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản pháp luật”.
- Về hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật: Để khắc phục sự cồng kềnh, phức tạp, bảo đảm cho hệ thống pháp luật đơn giản, dễ tiếp cận hơn, dự thảo Luật tiếp tục thu gọn các hình thức văn bản pháp luật. Theo đó, Điều 3 của dự thảo Luật quy định theo hướng, trừ Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước, mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ ban hành một loại văn bản pháp luật và bỏ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể. Cụ thể như sau:
Về hình thức văn bản pháp luật: Tiếp tục thu gọn hình thức văn bản pháp luật theo quy định của Luật năm 2008 (đã bỏ nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, chỉ thị, quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ), dự thảo Luật lần này không quy định hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đồng thời, cũng không quy định hình thức chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật: Với chủ trương tiếp tục tinh gọn đến mức cao nhất hệ thống văn bản pháp luật, trong đó xác định lại thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và căn cứ vào định nghĩa mới về văn bản pháp luật quy định tại Điều 2 của dự thảo Luật, dự thảo Luật không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước.
DSC_2174 - ĐBQH Tỉnh Gia Lai Huỳnh Thành phát biểu ý kiến ở hội trường
Việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng kiểm toán nhà nước là phù hợp với nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Các chủ thể này, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, vẫn có thể ban hành văn bản chỉ đạo điều hành, văn bản hành chính cá biệt để áp dụng trong nội bộ ngành, cơ quan, đơn vị mình, nhưng không phải là văn bản pháp luật theo đúng nghĩa của nó và do đó cũng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này.
Về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã, hiện có hai loại ý kiến sau đây:
Loại ý kiến thứ nhất, đề nghị không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã. Lý do là vì: Theo quy định của Luật năm 2004 thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã đều có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật (nghị quyết, quyết định, chỉ thị). Điều này phù hợp với điều kiện hệ thống pháp luật của nước ta tại thời điểm đó chưa phát triển. Tuy nhiên, thực tế những năm gần đây cho thấy, nhu cầu ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện và cấp xã là không lớn; nếu có thì văn bản pháp luật được ban hành chủ yếu cũng là sao chép lại văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 (Điều 112) thì Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trước hết là cơ quan “tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”. Hơn nữa, cả nước ta có tới hơn 700 huyện và hơn 11 nghìn xã, phường, thị trấn, nếu tiếp tục giữ thẩm quyền ban hành ba loại văn bản pháp luật như hiện nay thì sẽ làm cho hệ thống pháp luật tiếp tục phức tạp, nhiều tầng nấc, khó kiểm soát từ phía các cơ quan trung ương, ảnh hưởng đến sự quản lý, điều hành thông suốt từ trung ương đến cơ sở trong một nhà nước đơn nhất. Loại ý kiến thứ hai cho rằng, chính quyền cấp huyện và cấp xã vẫn cần ban hành văn bản pháp luật để quy định những vấn đề được cấp trên giao và những vấn đề mà các luật liên quan quy định thuộc thẩm quyền tự quản, tự chịu trách nhiệm của mình.
Chính phủ cho rằng Phương án 1 là phù hợp, đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định. Trường hợp Quốc hội quyết định chọn Phương án 2 thì sau khi Quốc hội cho ý kiến về dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương, Chính phủ sẽ bổ sung vào dự thảo Luật này quy định cụ thể về hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện và cấp xã.
- Về quy trình soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật: So với 02 Luật hiện hành, dự thảo Luật có một số điểm đổi mới cơ bản là: (1) Tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; (2) Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể theo hướng đơn giản, linh hoạt hơn; (3) Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật; quy định cụ thể các cơ quan có trách nhiệm hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh; (4) Tăng cường dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân, giám sát và phản biện xã hội trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật.
- Việc xây dựng, ban hành văn bản pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn: Điều 124 dự thảo Luật cụ thể hóa các trường hợp ban hành văn bản pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn đã được quy định trong Luật năm 2008, đồng thời bổ sung bốn trường hợp được ban hành văn bản theo thủ tục này là: (1) Để giải quyết kịp thời những vấn đề cấp bách phát sinh về quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, kinh tế - xã hội hoặc để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản pháp luật trong một thời hạn nhất định; (2) Quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên mà chính sách đã rõ ràng, cụ thể; (3) Để kịp thời thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc đã có kế hoạch gia nhập; (4) Xây dựng, ban hành nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
- Quy định về áp dụng văn bản pháp luật: Một trong những điểm mới quan trọng của dự thảo Luật là quy định về việc Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền không áp dụng quy định cụ thể trong văn bản pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ nhằm bảo vệ công lý, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân (khoản 7 Điều 134). Quy định này là nhằm cụ thể hóa quy định tại khoản 3 Điều 102 của Hiến pháp.
Dự thảo Luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội tại khoản 4 Điều 134 quy định: “Trong trường hợp văn bản pháp luật chung và văn bản pháp luật chuyên ngành có quy định về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản pháp luật chuyên ngành; trường hợp văn bản pháp luật chuyên ngành không có quy định hoặc quy định không rõ thì áp dụng văn bản pháp luật chung”. Quy định này là nhằm góp phần giải quyết những vướng mắc đã phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật thời gian qua. Chẳng hạn như quy định khác nhau về thời hiệu và quyền khiếu nại lần thứ hai đối với quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai giữa Luật khiếu nại, tố cáo năm 2005 và Luật đất đai năm 2003. Hoặc một số luật đã quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành, chẳng hạn như Điều 3 Luật doanh nghiệp quy định “Trường hợp đặc thù liên quan đến việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp được quy định tại Luật khác thì áp dụng theo quy định của Luật đó”, trong khi đó Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chưa quy định nguyên tắc áp dụng pháp luật này.
Như vậy, ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành là một nhu cầu thực sự tồn tại trong quản lý nhà nước. Nếu việc chọn quy định ban hành sau có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với điều kiện thực tế tại thời điểm áp dụng thì việc chọn quy định chuyên ngành cũng có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với những điều kiện đặc thù của từng lĩnh vực quản lý cụ thể.
Tuy nhiên, trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến về dự án Luật, nhiều ý kiến cho rằng rất khó xác định thế nào là văn bản pháp luật chung và văn bản pháp luật chuyên ngành, nên việc quy định thành nguyên tắc trong Luật ban hành văn bản pháp luật để áp dụng chung đối với tất cả các trường hợp là vấn đề phức tạp, khó khả thi. Do vậy, dự thảo Luật không quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng văn bản pháp luật chuyên ngành so với văn bản pháp luật chung, mà tùy từng trường hợp cụ thể, việc ưu tiên áp dụng văn bản pháp luật chuyên ngành sẽ được quy định ngay trong văn bản pháp luật đó.
- Quy định về tổ chức thi hành văn bản pháp luật: Dự thảo Luật dành một chương để quy định một số nội dung mang tính nguyên tắc về tổ chức thi hành văn bản pháp luật (Chương XI). Nội dung của việc tổ chức triển khai thi hành văn bản pháp luật được quy định tại Điều 136 của dự thảo Luật, bao gồm xây dựng kế hoạch tổ chức thi hành văn bản pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; ban hành văn bản quy định chi tiết; tập huấn văn bản pháp luật; bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phí, tổ chức bộ máy và nhân lực để triển khai thi hành văn bản pháp luật; kiểm tra, đôn đốc, sơ kết, tổng kết, báo cáo việc thi hành và kiến nghị xử lý vướng mắc trong việc thi hành văn bản pháp luật. Đồng thời, dự thảo Luật quy định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan trong việc tổ chức thi hành văn bản pháp luật, từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đến Ủy ban nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.
Dự thảo Luật ban hành văn bản pháp luật được Quốc hội thảo luận ở Tổ ĐBQH vào chiều 11/11 và thảo luận chung ở hội trường vào buổi sáng ngày 27/11/2014. Sau đó, Dự thảo Luật này sẽ được kỳ họp thứ chín, Quốc hội khóa XIII (tháng 5/2015) tiếp tục xem xét, thảo luận trước khi biểu quyết thông qua tại kỳ họp./.
Duy Hiếu (lược ghi)